一、起草背景
垃圾处理问题是现代城市面临的重大环境问题之一。2013年以来，随着我市城市规模的不断扩大，城乡环卫一体化工作持续深入开展，生活垃圾产生量也在持续走高，从2013年164万吨增长至2019年的274万吨，累计增长67%，年均增长超过11%，生活垃圾末端处理压力巨大。我市生活垃圾分类管理工作主要存在着居民分类投放认识不足、分类收集设施不够完善、收运作业不规范、低附加值可回收物回收市场管理不够规范、分类处置设施建设不平衡不充分，厨余垃圾生化处置能力不足、生活垃圾处理收费制度尚未确立等问题,急需立法予以推行和解决。
2017年3月，国务院印发《生活垃圾分类制度实施方案的通知》(国办发〔2017〕26号)，明确要求包括济南在内的46个城市先行实施生活垃圾强制分类并出台法规或规章，我省青岛市已经出台政府规章。为深入贯彻落实党中央、国务院要求，我市先后出台了《济南市生活垃圾分类工作总体方案(2018-2020年)》(济厅字〔2018〕14号)《济南市2019-2020年垃圾分类工作实施方案》(济政办字〔2019〕55号)等文件，为有序推动全市生活垃圾分类工作提供制度保障。
二、起草过程
根据市人大常委会2020年立法计划，我局负责《条例(草案)》的前期起草工作，在多次调研论证的基础上形成《条例(草案)》征求意见稿，书面征求了区县及相关部门的意见，并与市直相关部门进行了对接;此外，还到街道、社区、居民和物业公司与代表进行座谈，通过门户网站征求社会公众意见。按照立法程序要求、从积极稳妥的角度考虑，我局将《条例(草案)》修改稿再次印发各县区、市直各部门征求书面意见，并召开基层立法座谈会，广泛听取基层在减量与分类管理工作中遇到的困难和问题。在充分调研和认真研究的基础上，形成《条例(草案)》修改稿，第三次征求各级各部门意见。3月11日济南日报全文刊登《条例(草案)》修改稿及说明，公开征集社会公众意见。根据多次征集的意见，经综合分析采纳了合理化建议，与有关部门达成一致意见，先后十易其稿，并经局长办公会上讨论通过，最终形成了《条例(草案)》送审稿。5月初将《条例(草案)》上报市司法局。市司法局又多次组织力量，进行反复论证修改，目前《条例(草案)》已于2020年8月4日经市人民政府第102次常务会议讨论通过。
三、主要内容及需要重点说明的问题
《条例(草案)》共七章五十八条。“第一章 总则”明确了“政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行”的原则及各级政府和部门的职能分工。“第二章 源头减量”从生产、流通、办公、消费等环节作了系统规定。“第三章 分类投放”明确了我市生活垃圾的分类标准以及投放管理责任人制度。“第四章 分类收集、运输与处置”规范了生活垃圾分类收集、分类运输、分类处置各个环节的要求。“第五章 保障措施”规范了生活垃圾治理规划的制定和实施。第六章对各种违法行为规定了相应的法律责任。
(一)关于管理体制。第五条明确了市人民政府、区县人民政府、镇人民政府、街道办事处应当履行的管理职责;同时规定，村(居)民委员会协助做好生活垃圾分类管理的宣传、指导工作。第六条依据上位法规定，结合“三定”方案，明确“市城市管理部门是生活垃圾管理工作的主管部门，牵头负责本市生活垃圾减量与分类管理的组织、协调、指导和监督管理”，并对市发展改革、住房和城乡建设、商务等部门在生活垃圾管理和资源化利用方面的职责分工进行了明确。
(二)关于源头减量措施。第十五条规定企业应当遵守清洁生产规定并优先选择易回收、易拆解、易降解、无毒无害的材料和设计方案。第十七条规定邮政、快递企业在本市开展经营活动的，应当使用环保包装。第十八条规定国家机关、国有企事业单位和使用财政资金的其他组织应当带头使用有利于环境保护的产品、设备和设施，减少使用一次性办公用品。第十九条规定住宿、旅游、餐饮等行业应当按照国家有关规定不主动提供一次性用品。
(三)关于生活垃圾分类投放。第二十二条规定市城市管理部门应当会同有关部门制定生活垃圾分类技术规范，编制分类操作指南，明确生活垃圾分类的标识、投放规则等内容，并向社会公布。第二十三条规定生活垃圾分为有害垃圾、可回收物、厨余垃圾、其他垃圾四类进行投放。第二十五条至第二十八条规定了投放管理责任人的确定及其相关职责。
(四)关于分类收集、运输与处置。第三十条至第三十八条规定了分类投放的生活垃圾应当分类收集、分类运输和分类处置，并规定了相应的环保要求，防止生活垃圾“先分后混”;同时就作业、运营以及应急处置等方面作了规范，将生活垃圾分类管理的要求落实到各个环节。
此外，《条例(草案)》在处罚标准不违反法律、法规的前提下，与国家部委规章、省政府规章相关规定进行了衔接，确保于法有据。
