“严格禁止网约车在浦东机场区域揽客运营。”上海市于1月29日发布的这项政策，在一片争议声音中，仅维持7天即宣告终结。2月4日凌晨，上海市交通委决定，从即日起恢复浦东机场区域内网约车运营服务，市民乘客可通过各网约车平台在浦东机场区域内预约用车。
在这7天时间里，各方对该网约车禁运政策的讨论热度与日俱增。市民、的士师傅、网约车司机、网约车平台，以及浦东机场，均被卷入其中。上海一位出租车司机告诉南都、N视频记者，这项政策从出租车司机角度看“肯定好”，但对于网约车司机则相反，“真不好评价”。
有律师向南都记者表示，无论是近日发布的禁运通知，还是2016年公布的上位规章，都可能是事前程序有违法，或存在程序性审查不足。虽然，在媒体和公众持续追踪关切后，市民终于可以放心在浦东机场区域内预约使用网约车，但这个突然而至又突然而去的政策通知，留下的困惑和疑问仍未完全消除。
禁止网约车运营引争议
1月29日，上海市道路运输管理局发布《关于禁止网约车在浦东机场运营的通知》（简称“通知”）。其中提到，为确保浦东机场陆侧交通顺畅有序，特别是春运期间，严格禁止网约车在浦东机场区域揽客运营。
浦东机场作为国内重要的交通枢纽，一直以来承载着大量的客流运输。上述通知出台后，随即而来的是多方的讨论与争议。
2月2日，南都记者先后在滴滴出行、高德地图、美团打车、曹操出行、T3出行等多个打车软件上进行实测，发现均显示浦东机场范围内已无法发单。
滴滴出行发单页面显示发单失败。
滴滴出行显示，“为落实本市相关规定要求，维护春运期间浦东机场周边交通秩序，即日起暂不支持在上海浦东国际机场呼叫网约车，抵达上海浦东机场的乘客，请按照机场指示标识，选乘顺风车、巡游出租车、地铁、大巴等其他交通工具。”
高德地图发单页面显示区域运营服务暂时关闭。
高德地图则显示，“非常抱歉，应本市相关政策要求，暂不支持发布起点为上海浦东国际机场区域的召车信息。您可尝试公共交通、出租汽车等其他方式出行。”
2日，上海一位网约车司机告诉南都记者，司机目前无法在网约车平台接快车类订单。“我刷短视频的时候看到不能接浦东机场的单，但是司机可以通过社交软件线下接单。”
据了解，上海浦东机场地铁线路在23时后停运，大量乘坐夜间航班的乘客都会选择通过网约车或出租车的方式前往目的地，因此，出租车载客区经常大排长队。
2日晚，上海当地出租车司机王永（化名）对南都记者谈了他的看法。他认为，在网约车和出租车竞争的情况下，出租车常常处于劣势，“新政策一出来，出租车是受益了，运力都转到出租车这里。现在出租车司机排队比之前能快三分之一时间。”相应地，出租车司机收入流水有所增加。
通知出台后，在社交平台上，不少市民和网友提出疑问，不理解为何浦东机场“突然”禁止了网约车揽客运营，同时，在担心打车费用升高之余，也对浦东机场巡游出租车的服务品质表示了担忧。
“带着行李本来就不方便，每次都是半小时起排。”有市民称，即便等到车辆，短程用车也容易被拒载，“在浦东连续打了两辆出租车，都是短途单拒载”。
还有市民表示，同等距离下，出租车价格通常比网约车要高，“收了我97元，同样的终点，网约车只要40元”。
政策调整可能性受关注
面对外界争议，2月1日，上海市道路运输局客运处副处长吴学程曾对媒体表示，巡游出租车不挑客、不挑车，只要乘客按序排队上车，其高效率发车的模式能够保障抵沪大客流尽快疏散。“网约车因为是找一辆‘专属’的车，司机和乘客相互等，大客流在一个狭窄区域里面进行积压的话，会有很大的安全隐患。”
2日，上海国际机场股份有限公司工作人员向南都记者表示，浦东机场的确已经开始执行“禁止网约车在浦东机场区域内揽客运营”的政策。“并不是机场限制网约车进出，而是平台根本没法接单”。
各大网约车平台也作出回应。2日，高德打车相关负责人向南都记者表示，按照监管部门要求，已经上线了相关政策。同日，T3出行相关负责人也回应南都记者称，平台在收到上海市道路运输管理局下发的通知后，已经立即对照通知要求严格落实，于1月31日起停止在浦东机场区域派单。
通知的规定是否将长期执行，成为人们关注的话题。据吴学程当时介绍，“禁止网约车在浦东机场运营”的相关规定，并未计划在春运后作出调整。但从长期来看，相关部门会根据实际客流情况的变化，及时调整运力保障的方案措施。“如果说，未来浦东机场航班量、客流量的大幅增加，对交通运力保障需求发生了新的变化，我们也会及时总结评估，采取不同的策略和措施。”
值得注意的是，此次浦东机场严格禁止网约车揽客运营后，同是上海的机场，虹桥枢纽却无此规定。上海国际机场股份有限公司工作人员也曾向南都记者表示，在虹桥机场，乘客打网约车没有受到限制。
吴学程表示，虹桥枢纽出于“因站施策”的考量，目前试点引进网约车服务作为运力补充，满足市民旅客的出行需求。“基于各个枢纽场站各自的区位特点，我们会针对其客流特征做出不同的管理策略。虹桥枢纽因为有高铁，短时到达旅客的体量确实大大高于浦东机场，对于巡游出租车来说，在短时间内保障消化客流高峰还是略显紧张的，因此我们是在虹桥枢纽进行‘试点’引入网约车。”
针对网约车在浦东机场禁运之后，市民、抵沪旅客担心出行不便的情况，南都记者也拨打了上海12345市民服务热线进行反馈。2日下午，上海市交通委工作人员回电称，已收到南都记者反映的事项，现由交通委统一受理。
被指违反多部上位法规
此次通知的依据，是以政府令形式自2016年12月21日起施行的《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》（简称“规定”），但二者对网约车限制的合理性都引发社会质疑。
2月2日，上海大邦律师事务所高级合伙人游云庭接受南都记者采访时指出，两者都属于涉及市场主体经济活动的抽象行政行为，根据《反垄断法》的规定，在发布前应当通过联席会议办公室进行的公平竞争审查。
“如果这两个规章做过审查，其中禁止网约车在火车站、机场经营的内容不应该通过的。因为《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》规定的审查标准包括，不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务，不得违反《反垄断法》，制定含有排除、限制竞争内容的政策措施。我认为，这两个规章可能是事前程序有违法，或存在程序性审查不足。”游云庭指出。
另外，从2016年的规定到近日的通知，游云庭认为存在“扩张解释”的情况。“规定里面限制的是机场、火车站巡游车营业站区域，执行至今已经成了一条大家习惯的市场规范，但是现在突然把这个区域扩展为整个机场，我觉得这在法律上是有瑕疵的，也有违上海市政府当时出台这个行政规章的原意。”
游云庭称，从行政裁量权的角度，通知还违反了多部上位法规。如国务院发布的《道路运输条例》规定，道路运输管理，应当公平、公正、公开和便民；国家鼓励道路运输企业实行规模化、集约化经营；任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。市场监管总局《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》第四条提到，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品或者服务。
通知中还规定，对拒不整改或者情节严重的违规网约车平台企业予以“暂停本市区域互联网服务等联合处置措施”，但其上位规章中，却并没有规定道路运输管理局有权会同通信管理部门对平台实施“停服”。在游云庭看来，这个处罚措施超越了相关执法部门的行政权限。
“上海的网约车和出租车市场，本身都属于充分竞争的市场，因此，我认政府的监管应当是审慎的、辅助性的。”游云庭说，“当政府强制改变市场形态、排除限制竞争时，会导致公众的出行选择减少、时间和金钱成本增加，消费的性价比变低，且不仅网约车司机的利益受损，部分出租车司机也可能会成为受害者——因为在禁止网约车之后，出租车集中在机场接活，排队等待的时间变长，最后如果分配到短途的乘客，获益非常少，司乘之间就容易产生矛盾。”
有地方政策经历由严控到放开
网约车能否在机场、火车站揽客，是个存在多年的政策问题。2月1日，吴学程在接受媒体采访时表示，这则通知并非新规，而是重申2016年施行规定。
实际上，2023年2月5日，在浦东机场地区T2航站楼的停车库出口，上海市交通委执法总队会同浦东机场民警联合开展执法检查时，拦下一辆网约车。交通执法人员通过执法App后台数据查询，发现该车并没有网约车经营资格。当时，交通执法部门还提醒称，即使车辆拥有合规的网约车经营资格，根据规定，网约车驾驶员不得巡游揽客，也不得在机场、火车站巡游车营业站区域内揽客，一经查实，或将面临最高5000元的罚款。
“网约车不得在机场、火车站揽客”的规定，不只出现在上海，还出现在不少城市的网约车管理办法、管理细则中。南都记者梳理相关资料获悉，这些政策条文集中在2016年、2017年发布。
例如，2016年，浙江嘉兴发布《嘉兴市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法实施细则（试行）》，要求网约车驾驶员不得在机场、车站、医院、学校等客流相对集中区域的巡游出租汽车候客区候客。
2017年印发的《宿州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》规定，网约车应在允许停车地点等候乘客，不得巡游揽客，不得在机场、火车站等设立统一巡游车调度服务站或者实行排队候客的场所揽客。
浦东机场禁止网约车揽客事件发酵后，有评论意见认为，在网约车刚刚出现的2016年，各地都出台了严格的网约车管制政策。随着时代的发展，先前那些管制政策已经慢慢淡化，实际上处于冻结状态。南都记者发现，一些地方政府开始对相关政策进行修订优化。
网约车能否在机场、火车站揽客，多地政策不同，图为网约车接单。
《南昌市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》也在2017年开始实施，规定网约车不得在本市机场、火车站、汽车客运站等巡游车调度服务站或者实行排队候客的场所揽客。不过，南都记者从南昌市政府官网查询发现，目前该规范性文件有效期显示为“失效”。
2023年12月，南昌市交通运输局起草了最新的《南昌市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。相关条文已更改为“网约车不得在本市机场、火车站、汽车客运站等巡游车调度服务站或者实行排队候客的场所揽客（执行交通运输主管部门应急疏运任务指令除外），但在接到订单后可在机场、火车站、汽车客运站等网约车指定区域候客。”
多地鼓励网约车参与春运
“禁止网约车在浦东机场运营”的通知，特别强调是在春运期间执行。这个特殊的时间节点，引发了公众对网约车参与春运运力保障作用的关注。
交通运输部预计，今年春运将有90亿人次跨区域流动，约为2019年春运的3倍，全社会跨区域人员流动量将创历史新高。《2024年综合运输春运服务保障和安全生产总体方案》强调，今年春运，探亲流、学生流、务工流、旅游流高位叠加，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区客流更为集中，运输服务保障任务更加繁重。
实际上，此前，交通运输部多次明确鼓励网约车参与春运。例如，2018年，鼓励规范网约车平台等新型模式参加春运。2021年，鼓励网约车平台公司发放“留岗红包”“过年礼包”，保障网约车运行规模。
在全国多地，网约车也早已成为春运保障的重要力量。2月1日，福建省交通运输厅有关负责人介绍，在客运方面，交通运输部门将相应调整公交地铁班次和延长运营时间，并调派出租车、网约车和客运车辆入驻机场、火车站等重点场所，确保最后一趟航班、最后一趟列车抵达后，旅客有车可乘。
广州、北京等城市也在近日做出表态，鼓励网约车在春运期间前往机场等枢纽站场接单。
2月1日，广州市交通运输局副局长张孜表示，将协调网约车平台加大信息推送力度，鼓励网约车司机前往机场等枢纽站场接单。高峰期间，每天安排800台至1200台出租车保障运力，保障各重点枢纽站场夜间疏运。
2月2日，北京市交通委员会发文介绍，2024年春运期间，相关部门按照“一站一策”“一场一方案”的原则制定了出租汽车运力保障方案，与网约平台、聚合平台、网召平台建立健全联络沟通机制，及时了解掌握重点保障地区特点、航班和列车班次客流动态及天气状况等情况，设置网约车专用停车区域，优化保障组织流线，鼓励网约车参与做好场站地区特别是夜间23时以后的运力保障。
即使是同在上海的虹桥枢纽，也采取了和浦东机场完全不同的应对办法。2月3日，虹桥枢纽将网约车列入春运期间加强运力调度的保障方案。
1月28日，上海浦东机场外等候的出租车。IC供图
上海当地有关部门宣布，为缓解春运“接客停车难”问题，虹桥枢纽统筹提供周边虹桥天地、虹桥天街、虹桥汇、虹桥绿谷、正荣中心等5个商业及办公停车场共2300个停车泊位，从晚上9时到次日6时提供免费停车一小时服务。同时，有关方面积极协调虹桥汇、正荣中心提供网约车蓄车场，实行网约车全天1小时内免费的停车服务。
如今，随着2月4日凌晨上海市交通委的一则公告，网约车终于回归浦东机场日常营运和春运保障中来。但从2016年的规定到近日的通知与现实情况产生的龃龉，上海市相关部门还没有给出进一步的说明和解释。
4日早上8时许，南都记者通过打车软件实测发现，定位在浦东机场区域，已经可以正常打到网约车。有网友对此次调整表达了赞同：“恢复网约车，多方便利。”
出品：南都即时
采写：南都记者 马辉 彭雨欣 侯婧婧 实习生 郑钰纯 付冰洁
